De Neoliberale Keuze

Agency en internationale economische integratie in Zuidoost-Azië

door Jeroen Spieker


Inleiding

In oktober 1991 organiseerden de Wereldbank en het Internationale Monetair Fonds in samenwerking met de regeringen van Zuidoost-Azië in Bangkok een conferentie over ontwikkelingsbeleid. Overschaduwd door deze enorme bijeenkomst hielden verschillende ngo’s, vakbonden, mensenrechtenorganisaties en andere volksbewegingen een gelijktijdige conferentie – het Asia People’s Forum. Waar eerstgenoemde conferentie zich richtte op de positieve kansen die worden geboden door mondiale integratie, vroeg het Asia People’s Forum aandacht voor de negatieve gevolgen van “IMF-geleide globalisering”. Het spreekt voor zich dat deze gelijktijdige bijeenkomsten een ogenschijnlijke kloof aan het licht brachten tussen het beleid van Zuidoost-Aziatische regeringen en de doelen van verschillende ‘bottom-up’ sociale bewegingen. Amper twee jaar later werkten zulke sociale bewegingen en ngo’s echter samen met diezelfde regeringen in diezelfde Thaise hoofdstad om de Bangkok Declaration te ondertekenen, waarin de deelnemende organisaties zich uitspraken voor de bescherming van mensenrechten; bovenal het recht op ontwikkeling. Interessant genoeg benadrukte deze verklaring expliciet het belang van nationale soevereiniteit, en leek het zelfs aan te geven dat het schenden van de soevereiniteit van een staat gelijk staat aan een schending van de mensenrechten van zijn bevolking.[1] Hier lijkt een tegenstelling te ontstaan: sociale bewegingen in Zuidoost-Azië formuleren een kritiek op “neoliberale globalisering” tegen hun regeringen, geworteld in een verdediging van de nationale soevereiniteit, terwijl deze regeringen hun doel van nationale soevereiniteit lijken te delen, zoals blijkt uit de Bangkok Declaration. Zoals ik zal argumenteren, is de kern van dit conflict te vinden in een veelvoorkomend verschil in opvatting over de rol van de “agency” van de nationale staat in de internationale economische integratie van Zuidoost-Azië.


De breedte van deze kwestie beslaat vrijwel de gehele moderne geschiedenis van Zuidoost-Azië sinds de dekolonisatie. Om het onderwerp enigszins in te dammen zal de nadruk dan ook liggen op de late jaren tachtig en negentig, toen de landen in de regio al enkele decennia onafhankelijk waren van de voormalige Europese koloniale rijken. De focus op het eind van de twintigste eeuw is gekozen omdat dit de periode is waarin internationale financiële instellingen actief “neoliberale globalisering” na begonnen te streven, terwijl Zuidoost-Aziatische staten tegelijkertijd op intensieve wijze regionale economische integratie en vrijhandel bevorderden. Het is dan ook gebruikelijk geworden om politiek-economische ontwikkelingen deze periode aan te duiden met de term neoliberalisme. Deze term is gecompliceerd en onderhevig aan veel discussie, en wordt in dit essay dus vooral gedefinieerd in verhouding tot internationale economische verhoudingen als een vorm van ontwikkelingsbeleid gericht op de liberalisering van internationale handel en kapitaalstromen, vooral via internationale verdragen.[2] De opkomst van deze ontwikkelingsstrategie heeft uitgebreid aandacht gekregen binnen de academische wereld en de meeste historiografie heeft een duidelijk kritische toon jegens de “neoliberale wending”. Marxistische auteurs, zoals Vijay Prashad, beweren dat de regeringen van postkoloniale naties meer onder de invloed kwamen van de nationale bourgeoisie naarmate het postkoloniale project voortsleepte. Het zou vervolgens deze bourgeoisie zijn geweest die hun landen richting internationale economische integratie stuurden en “weg van [het] pad dat door hun eigen samenlevingen was ingeslagen”.[3] Dit argument is gebaseerd op het idee dat oprechte nationale onafhankelijkheid, en daarmee agency, alleen gerealiseerd kan worden wanneer (socialistische) economische onafhankelijkheid is bereikt, een aanname die later in dit essay behandeld zal worden.[4] David Slater bekritiseert dergelijke Marxistische interpretaties, ondanks zijn uitgesproken oppositie tegen het neoliberalisme, vanwege de ontkenning van de heterogeniteit van het mondiale zuiden. Ook stelt hij dat de rol van buitenlandse invloed op ontwikkelingsbeleid enorm overschat wordt, waardoor de daadwerkelijke agency van postkoloniale landen juist wordt onderschat.[5] Slater beargumenteert echter ook dat de “neoliberale wending” de machtspositie van westerse landen bediende door een beleid van structural adjustment af te dwingen in ontwikkelingslanden.[6] Een laatste noot over terminologie is op zijn plaats, aangezien termen als “derde wereld”, “ontwikkelingsland” en “postkoloniale staten”, evenals het neoliberalisme, veel discussie opleveren. Met name de term derde wereld heeft een negatieve connotatie. Het gebruik van deze term in dit essay is puur bedoeld als historische categorisatie, zoals bedoeld door auteurs als Prashad, om aan te geven dat deze landen een onafhankelijk pad probeerden te bewandelen, los van het liberale westen en de communistische wereld.[7]


Om het debat over de economische integratie van de Derde Wereld te verbreden zal ik in dit essay argumenteren dat de beweging naar internationaal neoliberaal beleid in Zuidoost-Azië gezien kan worden als een voorbeeld van postkoloniale agency in plaats van neokoloniale onderwerping, zoals de sociale bewegingen in het Asia People’s Forum en menig Marxistisch auteur het interpreteren. Mijn argument is geworteld in de erkenning dat derdewereldlanden altijd een zekere mate van agency hebben gehad. Onafhankelijkheid in de derde wereld is geen beweging die opkwam en instortte, die aan kracht won en verloor, maar eerder iets dat veranderde en ontwikkelde als reactie op internationale omstandigheden.[8]


Om dit argument uit te werken zal het eerste deel van dit essay het concept agency bespreken door verschillende interpretaties uiteen te zetten en te bekritiseren, en de relatie tot het begrip ‘soevereiniteit’ uit te leggen. Hierop volgend zullen enkele primaire bronnen worden gebruikt om het verzet van sociale bewegingen tegen internationale economische integratie in Zuidoost-Azië te verklaren. Hierbij zal de nadruk liggen op ideeën over agency en de bezwaren van het Asia People’s Forum. Dit perspectief zal ik pogen te weerleggen om, tot slot, een alternatieve verklaring te presenteren voor de ontwikkeling van het neoliberalisme in Zuidoost-Azië.


Agency, soevereiniteit, en keuze

Om tot een bruikbare definitie van de agency van staten te komen moet deze term eerst worden onderscheiden van nationale soevereiniteit. Dit is belangrijk omdat de mondiale dominantie van het neoliberalisme de soevereiniteit van Zuidoost-Aziatische landen wellicht inperkt, vooral via de dictaten van het IMF en de Wereldbank, maar geen inbreuk maakt op de agency van deze landen. Ter illustratie keren we terug naar het eerder genoemde Asia People’s Forum. In 1996 werd het Forum in Manila gehouden, ter bespreking van het besluit tussen verschillende Aziatische en Amerikaanse landen om de Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) in leven te roepen. In de Manila Verklaring die voortkwam uit deze bijeenkomst beweerden de verschillende organisaties dat een nieuwe vorm van globalisering vanuit “het westen” in Zuidoost-Azië werd afgedwongen, door middel van druk om neoliberaal beleid te voeren vanuit “hun” IMF.[9] Aangezien internationale verdragen verplichtingen creëren en hulp vanuit instellingen als het IMF verbonden is aan dwingende voorwaarden voor het binnenlands beleid van landen kan zeker beargumenteerd worden dat zulke overeenkomsten inbreuk maken op nationale soevereiniteit. In diezelfde verklaring wordt echter ook duidelijk gesuggereerd dat het neoliberale ontwikkelingsmodel een beleidskeuze is van Aziatische regeringen; het Forum beweert dat de overheden ervoor kiezen om neoliberale principes en IMF-regels te volgen ten gunste van “hun nationale schatkisten of de rekeningen van hun private bondgenoten”.[10] In acht nemend dat de Manila Verklaring verschillende alternatieve beleidsvoorstellen oppert, laat deze zin zien dat, volgens het Forum, de agency van landen in principe niet geschaad wordt door het neoliberale systeem: het is simpelweg de verkeerde keuze van staten om erin deel te nemen.


Een alternatieve verklaring wordt gegeven door Zygmunt Bauman, die het concept agency specifiek behandelt. Bauman verdedigt het argument dat het neoliberale systeem niet alleen de soevereiniteit aantast, maar ook agencyweghaalt bij nationale regeringen. Agency ligt niet langer in politieke wetgeving, maar bij “extraterritoriale” marktkrachten die nationaal beleid dicteren.[11] Bauman’s interpretatie vindt navolging in sommige theorieën over internationale betrekkingen. Zowel de marxistische als de realistische stroming hierbinnen beweren namelijk dat staten afhankelijk zijn van het bestaande internationale systeem en dat dit systeem hun gedrag bepaalt. Spreken over de agencyvan staten is dan overbodig, aangezien enerzijds internationale anarchie (realisme) of anderzijds wereldwijd kapitalisme en klassenverhoudingen (marxisme) staten dwingt tot bepaalde beleidskeuzes.[12] Dit is echter een redelijk bekrompen interpretatie. Zoals wordt aangevoerd door de institutionalistische school binnen de internationale betrekkingen dwingt het internationale systeem staten niet op deterministische wijze tot bepaalde beleidskeuzes; staten hebben een zekere mate van agency in het oprichten van internationale organisaties en het aangaan van samenwerking binnen het kader van veiligheidsconflicten en wereldkapitalisme.[13] Dit niet erkennen betekent het negeren van veranderingen in wereldwijde economische machtsverhoudingen, waarvan Zuidoost-Azië een perfect voorbeeld is. Het idee dat agency ligt bij het internationale neoliberale systeem an sich gaat voorbij aan het feit dat veel Zuidoost-Aziatische landen ervoor kozen om neoliberaal beleid te voeren, zoals blijkt uit de verschillende regionale vrijhandelsafspraken die zij vanaf de jaren tachtig hebben ondertekend. Bij veel van deze overeenkomsten waren de vermeende bodes van neoliberale globalisering, westerse staten en internationale financiële instellingen, immers volledig afwezig.[14] De vrijwillige aard van zulke regionale handelsafspraken getuigt van de agency van deelnemende landen in het bepalen van internationale economische betrekkingen.


Het is van belang om te erkennen dat agency niet slechts de soevereiniteit van een staat in haar binnenlandse aangelegenheden betreft, maar vooral de mogelijkheid van een staat betekent om op zelfstandige wijze zijn beleid tegenover de rest van de wereld vorm te geven. De bezwaren die worden aangevoerd door Bauman en andere theoretici tegen het idee van Zuidoost-Aziatische agency zijn in werkelijkheid bezwaren tegen de internationale context waarin deze agency bestaat. Dit is een tendens die vaak te zien is in discussies over soevereiniteit, agency, en neoliberalisme. Wereldwijde geldstromen, de ideeën achter internationale organisaties en de dominantie van (westerse) grootmachten beperkt de agency van Zuidoost-Aziatische landen in de zin dan deze agency alleen geuit kan worden binnen het bestaande internationale systeem. De kern van het argument in dit essay is echter dat Zuidoost-Aziatische landen hun oprechte agency als onafhankelijke staten uitdrukken in de manier waarop zij omgaan met en zich aanpassen aan het bestaande neoliberale kader.


Neoliberaal Zuidoost-Azië

Tien jaar voorafgaand aan het Asia People’s Forum van 1996 werd er een andere top gehouden in Manila. Bij de “Manila ASEAN Summit” in 1986 verenigden de economische ministers van Zuidoost-Azië zich in het streven naar verdere economische integratie in de regio. In het hieruit volgend verslag, dat een jaar later werd gepubliceerd, werd gesteld dat handelsliberalisering de grootste economische prioriteit van ASEAN was.[15] Uiteindelijk resulteerde dit streven in de totstandbrenging van de “ASEAN Free Trade Area” (AFTA), die de beperkingen op handel en investeringen drastisch verlaagde, maar voor staten het recht waarborgde om onafhankelijk economisch beleid tegenover externe actoren te voeren. Hier zien we niet alleen dat deze landen op eigen initiatief “neoliberale” economische integratie nastreefden zonder directe invloed van internationale organisaties of westerse landen; het kan zelfs gesteld worden dat we hier geliberaliseerde economische integratie zien als reactie op het ontstaan van regionale handelsovereenkomsten in westerse landen, zoals NAFTA en de Europese Gemeenschap, in een poging om westerse economische macht een tegenwicht te bieden.[16] Deze laatste observatie zal verderop in dit essay uitgediept worden.


Deze potentieel strategische basis voor internationale economische integratie in Zuidoost-Azië wordt over het hoofd gezien door critici. Te midden van kritiek op zulke integratie valt één bezwaar op. In de eerder besproken Manila Verklaring spreken de verschillende ngo’s van het Asia People’s Forum zich specifiek uit tegen APEC, maar deze overeenkomst wordt duidelijk gepresenteerd als een manifestatie van het algemene neoliberale model. Zodoende legt de Manila Verklaring uit dat het Forum protesteert tegen “het soort handel dat wordt vertegenwoordigd door het APEC-proces van wereldwijde economische integratie”.[17] Als fundament van deze oppositie dient de bewering dat het neoliberale model macht van staten naar markten wenst te verplaatsen, wat zou betekenen dat deze macht wordt overgenomen door multinationals en internationale financiële instellingen.[18] Dit is geen punt over economisch beleid; dit is een punt over autonoom bestuur en agency dat meerdere keren herhaald wordt in het document. Er wordt namelijk beweerd dat het neoliberale model staten ervan weerhoudt om bepaald beleid te voeren; het zou staten zelfs verboden worden om handel te beperken en de voorwaarden voor investeringen vast te stellen.[19] Overeenkomstig met het argument van Bauman en verscheidene stromingen van ontwikkelingstheorie is het argument hier dat het internationale economische en politieke systeem in haar algemeenheid hetgeen is dat agency aan Zuidoost-Aziatische landen onttrekt, aangezien deze worden gedwongen om aan dit systeem deel te nemen.


Dit is echter waar de discussie rond agency en soevereiniteit terugkeert. Het is waar dat staten gebonden zijn door de verordeningen van internationale instituties zoals de Wereldhandelsorganisatie en het Internationale Monetaire Fonds. Maar toch is dit alleen het geval zolang staten ervoor kiezen om deel te nemen aan dit systeem. Lidmaatschap aan dergelijke organisaties is vrijwillig en er bevindt zich agency in de capaciteit van Zuidoost-Aziatische landen om de keuze te maken om zich wel of niet te verbinden aan deze internationale overeenkomsten, of om alternatieven op te zetten. Voor een voorbeeld kunnen we ons wenden tot Maleisië. Na de Aziatische financiële crisis van 1997 werden aan Maleisië leningen van het IMF en financiële steun vanuit de Verenigde Staten aangeboden, mits het land de neoliberale economische hervormingen doorvoerde die het IMF propageerde. Uit angst voor afhankelijkheid en verlies van soevereiniteit weigerde de Maleisische regering de leningen van het IMF en de Amerikaanse overheid en herintroduceerde met hulp van andere landen in de regio beperkingen op internationale kapitaalstromen.[20] Het Maleisische voorbeeld is in wezen bewijs van de aard van internationale organisaties zoals beschreven door institutionalisten. Door zich te binden aan internationale instellingen en internationale economische integratie te bevorderen, offeren landen een deel van hun soevereiniteit op om bepaalde normen, regels, middelen ter handhaving een zeker niveau aan transparantie te handhaven om het gedrag van andere landen voorspelbaarder en daarmee betrouwbaarder te maken.[21] De agency van landen, in dit geval die van Zuidoost-Azië, uit zich dus in het maken van temporale calculaties of zij een hogere waarde toeschrijven aan soevereiniteit of zekerheid en in hun vermogen om hiermee overeenkomstig hun gedrag tegenover internationale instellingen aan te passen. Dit principe wordt volledig genegeerd door zowel het People’s Forum als marxistische en nationalistische denkers die beweren dat soevereiniteit volledig moet zijn, zowel politiek als economisch, om echte agency te bezitten.[22]


Economische onafhankelijkheid is voor staten echter noch haalbaar noch wenselijk. Tenzij een staat de intentie heeft om een autarkisch economisch systeem op te zetten is het noodzakelijk om (deels) te integreren in de wereldeconomie, hoewel de landen in Zuidoost-Azië nog altijd de macht behouden om de mate van diepgang van deze integratie te bepalen. In de interpretatie van anti-neoliberale bewegingen in Zuidoost-Azië lijkt agency gelijkgesteld te worden aan unilateralisme en de beschikking over een planeconomie.[23] Dit is waarom het People’s Forum tot het voorstel komt dat hun regeringen zowel regionale samenwerking moeten nastreven als ontwikkeling “gebaseerd op zelfvoorziening”, door manieren te vinden om binnenlandse markten te versterken in plaats van het huidige op export gebaseerde groeimodel.[24] Opnieuw lijkt te worden beweerd dat agency zich bevindt in het vermogen tot controle over de eigen economie, in plaats van in de mogelijkheid om te kiezen tussen verschillende vormen van ontwikkelingsbeleid. Het is de onophoudelijke, nauwe kritiek op westerse grootmachten, internationale financiële instellingen en de hieraan verbonden structural adjustment programmes die deze oppositiebewegingen in staat stelt om de “neoliberale wending” neer te zetten als een ondermijning van postkoloniale agency. Het zou een zinloze onderneming zijn om te argumenteren dat nationale soevereiniteit en agency volkomen in stand blijven onder afhankelijkheid aan internationale organisaties zoals het IMF. De critici falen echter om de expansie van regionale en bilaterale overeenkomsten die ook “neoliberaal” beleid bevorderen te verklaren, wat ze ertoe in staat stelt om de vrijwillige aard van zulke initiatieven te vergeten.


Integratie en het nationaal belang

Onder denkers uit de derde wereld is het gebruikelijk om te beweren dat het doel van autonomie in de derde wereld deels faalde als gevolg van de hernieuwde consolidatie van westerse overheersing door het neoliberalisme.[25]Het tegendeel is echter waar. Het falen van het derde wereldproject was één van de belangrijkste redenen dat Zuidoost-Azië ervoor koos om deel te nemen aan het internationale neoliberalisme. De andere reden, die hier ten zeerste mee vervlochten is, is te vinden in economische veranderingen in de landen van Zuidoost-Azië.


Tijdens de initiële periode na de dekolonisatie bestond er onder de nieuwe onafhankelijke staten van de derde wereld een gezamenlijke identiteit, geworteld in hun oppositie tegen kolonialisme aan de ene kant, en neutraliteit in de Koude Oorlog aan de ander.[26] Door deze gedeelde solidariteit ontstond de perceptie dat de derde wereld een relatief homogene beweging was, maar dit negeerde de interne verschillen tussen landen en regio’s in deze groep. Ondanks dat de derde wereld zich verenigde in de oprichting van organisaties zoals de New International Economic Order (NIEO), werd het geleidelijk duidelijk dat de deelnemende landen alleen het algemene doel van economische ontwikkeli